Kiire on nykyään lainvalmistelun krooninen ongelma

Hyvä lainsäädäntö on demokratian kivijalka, mutta se vaatii perustuksiinsa onnistuneen lainvalmistelun. Onnistunut lainvalmistelu takaa lainsäädännön riittävän laadun, poliittisten näkemysten toteutumisen ja kansalaisille mahdollisuuden osallistua.

Demokraattiset lait suojaavat yhteiskuntaa esimerkiksi autoritaarisia voimia ja oikeusvaltion häirintää vastaan. Ne ovat kansalaisten turvan, vapauden, hyvinvoinnin ja kehityksen paras takaaja.

Suomen lainsäädäntöprosessissa on havaittu pitkäkestoisia ja vaikeita ongelmia, joihin on saatu aikaan vain vähäisiä parannuksia. 

Suomen lainsäädäntöprosessissa on havaittu pitkäkestoisia ja vaikeita ongelmia, joihin on saatu aikaan vain vähäisiä parannuksia. Tehokkaampi lainvalmistelu edellyttäisi laadukasta ja hyvin johdettua lainsäädäntöprosessia. 

Lakien laatuun liittyvät ongelmat syntyvät yleensä lainsäädäntöprosessin haastavassa toimintaympäristössä, jota ohjaa lakialoitteiden suuri määrä ja jatkuva kiire. Keskeinen ongelma on, että lakien käsittely jakaantuu hyvin epätasaisesti sekä vaalikauden että kalenterivuoden ympärille. Ongelmat kiteytyvät valtioneuvoston ja eduskunnan työn johtamiseen ja suunnitteluun: lainsäädäntöjohtaminen on liian ohutta ja suunnitelmallisuus puuttuu. 

Sitra on tutkinut lainsäädäntöprosessia eri näkökulmista ja koonnut siitä kansainvälisestikin poikkeuksellisen mittavan data- ja tietoaineiston. Prosessidata on saatu valtioneuvoston Hankeikkunasta sekä eduskunnan avoimesta datasta, jota on tutkittu QPR-ohjelmiston avulla. 

Sitra on luonut datan avulla selkeän kuvan prosessin kulusta ja sen pullonkauloista. 

Tässä artikkelissa tuodaan esille Sitran ehdotuksia lakiprosessin johtamisen tehostamiseksi.  

Lakikuormat pakkaantuvat nykyisin pullonkauloiksi 

Lakiesitysten käsittely tapahtuu eduskunnassa, joka päättää lakien hyväksymisestä. Lakiesitysten käsittely luo lainsäädäntöprosessin perustan ja vaikuttaa ratkaisevasti lainvalmistelun kasautumiseen myös valtioneuvostossa ja ministeriöissä.  

Nykyisin lakiesitysten käsittelyssä esiintyy lakiesitysten kasaantumista, mikä luo prosessiin pullokauloja. Pullonkaulat tarkoittavat liikaa kiirettä lakityössä sekä valtioneuvostossa, että eduskunnassa. 

Lainvalmistelussa ei jää riittävästi aikaa huolelliseen asiantuntijatyöhön ja tärkeitä vaiheita, kuten kuulemisia, ei aina hoideta kunnolla.

Vaikein lakiprosessin pullonkaula muodostuu hallituskausien loppuun, vaalikauden viimeiselle kokonaiselle vuodelle. Silloin valmisteltavia lakihankkeita on liikaa käytettävissä oleviin henkilöstöresursseihin nähden.

Hallituskausien viimeisen vuoden kuorma on ollut paheneva ongelma edellisen kahden hallituskauden (Sipilä ja Marin) aikana. Lainvalmistelussa ei jää riittävästi aikaa huolelliseen asiantuntijatyöhön ja tärkeitä vaiheita, kuten kuulemisia, ei aina hoideta kunnolla. Tällöin lakien ja niiden perustelujen laatu kärsii.

Ennen 2000-lukua lakikuorman jakautuminen hallitusten toimikausille on ollut tasaisempaa kuin viimeisten kahden kokonaisen hallituskauden aikana. Lakiesitysten kasautuminen ei siis ole luonnonlaki, vaan esityksiä on täysin mahdollista jakaa nykyistä tasaisemmin hallituskauden ympärille. Valtioneuvoston ja eduskunnan työskentelyssä on usein jopa tyhjäkäyntijaksoja hallituskauden ensimmäisinä vuosina.

Hallituksen esitysten määrä eduskunnassa vuosina 2015–2023.

Hallituskausittaisen kierron lisäksi pullonkauloja on kalenterivuosikierrossa ja lakien antamisessa eduskunnalle. Sillä viikolla, kun laki esitellään, on valtioneuvoston ja eduskunnan työn kytköskohta. Tällöin lakiesitykset siirtyvät valtioneuvoston yleisistunnosta eduskunnan käsiteltäväksi. 

Etenkin valtiopäivien syyskaudelle ajoittuu suuri lakikuorma, koska eduskunnan käsiteltäväksi tulee paljon budjettilakeja ja lait halutaan saada voimaan seuraavan vuoden alussa. Huippu osuu lokakuun alkupuolelle, jolloin lakimäärä on nelinkertainen vuoden keskiarvoon verrattuna. 

Hallituskauden lopussa viimeisenä syksynä hallituksen esityksiä kasaantuu valtioneuvoston ja eduskunnan käsiteltäväksi erityisen paljon. Tällöin lainvalmisteluun sumaa aiheuttavat sekä hallituskauden päättyminen että vuoden loppu.

Hallituksen esitysten määrä eduskunnassa esittelyviikoittain vuosina 2016–2023. Kuvio sisältää kaikki tarkastelussa olevat kahdeksan vuotta (2016–2023), eikä se kuvaa lakien vuotuista määrää.

Liika kiire syö lakien laatua 

Lakiprosessissa syntyvät pullokaulat eivät voi olla vaikuttamatta lainvalmisteluun ministeriöissä, jonne suuret lakikuormat kaatuvat. Lakiesityksien käsittelyajat ministeriöissä ovat lyhentyneet huolestuttavasti ja etenkin hallituskausien lopussa kiire lisääntyy.

Kiire näyttää lisääntyneen entisestään vuonna 2023. Keskimääräinen käsittelypäivien määrä hallituksen esitystä kohti oli vuonna 2023 enää 41 prosenttia vuoden 2019 tasosta.  

Hallituksen esitysten valmisteluajat valtioneuvostossa 2015–2023.

Nykyään lainvalmisteluun varattu aika ei usein riitä hyvään perusvalmisteluun, ja esimerkiksi ohjeiden mukaiset lausuntoajat alitetaan yhtenään. Kiire on nykyään lainvalmistelun pysyvä ongelma. Muun muassa oikeuskansleri Tuomas Pöysti on puuttunut toistuvasti lakien laatu- ja prosessiongelmiin.

Kiire on nykyään lainvalmistelun pysyvä ongelma.

Lisäksi vaikutusarviot, jotka ovat hyvän lainvalmistelun ja perustelujen ydintä, tehdään usein kiireessä ja vajavaisesti. Aika ajoin lakiesitykset ovat niin vajavaisesti valmisteltuja, että eduskunnan valiokunnat ovat joutuneet merkittävästi korjaaman hallituksen esityksissä esiintyviä puutteita.

Lakien laadussa on ongelmia, ja lakien laatu heikentyi myös edellisen hallituksen aikana. 

Huonosti suunniteltu ja johdettu lakiprosessi kuormittaa lakeja valmistelevia asiantuntijoita, jotka eivät aina pysty suoriutumaan tehtävistään vaaditulla tasolla. Liika kiire on myös työhyvinvointikysymys sekä lakeja valmisteleville asiantuntijoille että niitä käsitteleville päättäjille. 

Ongelma korjataan yhtenäisellä johtamisella – tässä 3 suositustamme 

Lainsäädäntöprosessin johtamisongelmiin ovat viime vuosina kiinnittäneet huomiota muun muassa lainsäädännön arviointineuvosto, tutkijat, virkamiehet ja Sitra. Myös kansainvälinen vertailu vuodelta 2023 osoittaa ongelmia lainsäädäntöprosessin hallittavuudessa. 

Suomalaisessa lainsäädäntöprosessissa esiintyviin ongelmiin olisi puututtava merkittävillä johtamiseen ja suunnitteluun tehtävillä uudistuksilla. Huolimatta siitä, että toistaiseksi Suomessa kyetään yleisesti ottaen tuottamaan laadukkaita lakeja.  

Sitra on luonut datan avulla selkeän kuvan prosessin haasteista. Tässä 3 suositusta pullonkaulojen purkamiseksi. 

1. Hallituksen esityksille pitäisi asettaa määrällisiä tavoitteita hallituskauden ja vuoden lopun ruuhkien tasaamiseksi. 

Hyvä johtaminen lainsäädäntöprosessissa lähtee viime kädessä hallituksista, jotka määräävät lakiprosessin tahdin. Hallitusten ja ministeriöiden pitäisi lainsäädäntösuunnitelmassa pyrkiä jaksottamaan lakiesityksiä tasaisemmin, jotta lakiprosessin pullonkaulat helpottaisivat eikä tarpeetonta tyhjäkäyntiä syntyisi prosessin hiljaisempiin hetkiin. 

Tasaisempi hallituksen esitysten kuorma tukee myös lakien parempaa osallistamista, perusteluja ja vaikutusarviointia sekä viime kädessä parempia lakeja. Kysymys on myös demokratian toimivuudesta. 

Huomionarvoista on, että lainvalmistelu on nykyisin aikaisempaa vaativampaa, mikä johtuu muun muassa yhteiskunnan ja oikeudellisen sääntelyn muutoksista sekä kansainvälisen ja kriisiherkän toimintaympäristön monimutkaistumisesta.

2. Eduskunnan ja valtioneuvoston pitäisi kehittää yhdessä paremmin suunniteltu lainsäädäntöprosessi, joka tuottaa laadukkaita lakeja oikea-aikaisesti ja tehokkaasti. 

Ilman poliittisen päätöksenteon, valtioneuvoston johdon ja ministeriöiden virkahenkilöiden yhteistä muutoskykyä ja johtamista lainsäädäntöprosessin kehittäminen ei onnistu. 

Suomessa ei ole enää varaa lainvalmisteluresurssien ylikuormitukseen ja toisaalta sen hukkaamiseen, kun otetaan huomioon yhä vaativampi sääntely-ympäristö. Prosessin tehostaminen, ml. digitaaliset työkalut, on myös valtiontaloudellinen kysymys.

3. Valtioneuvostossa ja ministeriöissä olisi luotava johdonmukainen prosessijohtamisen ja päätöksenteon rakenne, jossa tieto kulkee sujuvasti johdon ja asiantuntijoiden välillä.

Poliittista johtamista ja virkajohtamista tulee kirkastaa ja tehostaa ministeriöiden lainvalmistelun osalta. Vuorovaikutuksen parantaminen poliittisen ohjauksen ja ministeriöjohtamisen välillä on välttämätöntä. 

Tarvittaessa lainsäädäntöprosessin johtamisesta ja kehittämisestä tulisi toteuttaa riippumaton arviointi, jossa arvioidaan myös lainsäädäntösuunnitelman toimivuutta. 

Ministeriöissä tulisi suunnitella toimenpiteitä esimerkiksi erityisen pienten sekä erityislaajojen hallituksen esitysten valmisteluun.

Jos lakien laajuus ja kiireellisyys vaativat valmisteluun lisäresursseja, niitä pitäisi pystyä kohdentamaan näihin tehtäviin. Pienimmät lakihankkeet voisi käsitellä keveämmällä prosessilla. 

Ministeriöissä käynnissä olevan sähköisen suunnittelutyökalun kokeilu tukee parempaa suunnittelua, parempaa prosessidatan tuottamista sekä informoidumpaa lakiprosessin johtamista. 

Data ja tietotekniikka tekoäly mukaan lukien tarjoavat välineitä sekä valtioneuvoston että eduskunnan lakiprosessin kehittämiseen, tehostamiseen ja laatutyöhön. 

Ota yhteyttä