#1 Tuloksia ostamassa! Vaikuttavuus­investoimisen viiden vuoden matka Sitrassa

Mihin yhteiskunnan resursseja kannattaa käyttää? Millainen toiminta on vaikuttavaa eli tuottaa ihmisten ja yhteiskunnan hyvinvoinnin kannalta parhaita tuloksia? Miten ongelmia voitaisiin nykyistä paremmin ennakoida ja ehkäistä?

Nämä ovat kysymyksiä, joihin Sitran aloitteesta käynnistynyt vaikuttavuusinvestoiminen on etsinyt vastauksia. Viiden vuoden aikana on käynnistynyt ja alkamassa yhteensä seitsemän SIB-hanketta. Ne tuovat oppia ja luovat pohjaa vaikuttavuusajattelun sekä tiedolla johtamisen vahvistumiselle julkisella sektorilla.

Vaikuttavuusinvestoiminen on laaja termi ja sen alla on monenlaisia toteutustapoja. Sitra on keskittynyt erityisesti niistä yhteen eli tulosperusteiseksi rahoitussopimukseksi kutsuttuun SIB-malliin, jossa projektin omistaja on aina julkinen sektori.

SIB-malli valikoitui vaikuttavuusinvestoimisen toteutuskeinoksi, koska Suomen julkinen sektori on laaja. Sitä kautta myös vaikuttavuusinvestoimisen hyödyt eli yhteiskunnan saamat säästöt tulevat veronmaksajille. Myös muilla vaikuttavuusinvestoimisen keinoilla kuin SIB-mallilla voi ohjata julkisen sektorin tulosperusteista toimintaa.

Mahdollisuudet innostivat – moni seikka hidasti

Vaikuttavuusinvestoimisen ajatus oli suhteellisen uusi koko maailmassa, kun Sitra päätti vuonna 2014 käynnistää vaikuttavuusinvestoimisen avainalueen. Kansainväliset sijoittajat ja Sitra olivat tutustuneet aiheeseen joitakin vuosia aiemmin Rockefeller-säätiön tekemän selvityksen kautta. Uusi tekemisen tapa puhutti myös monilla muilla areenoilla, kuten Euroopan sosiaalifoorumissa.

Vaikuttavuusajattelu kiinnosti niin kuntia, järjestöjä kuin sijoittajiakin. Samaan aikaan oli tiedossa, että vaikuttavuuteen liittyvässä osaamisessa, sen vaatimassa datassa ja koko toimintatavassa on vielä paljon opittavaa ja kehitettävää.

Esimerkiksi kunnat ja eri palveluntuottajat ajattelivat, että vaikuttavuusinvestoiminen olisi hyvä keino oppia, miten vaikuttavia palveluita voi rakentaa.

Hankkeita suunniteltaessa odotukset olivat isot. Osa sitralaisistakin ajatteli, että SIB-malli voisi olla skaalautuva vakiotyökalu, jonka avulla vaikuttavan toiminnan kehittämistä voisi nopeasti vauhdittaa eri kunnissa.

On kuitenkin osoittautunut, että jokainen hanke pitää rakentaa omista lähtökohdistaan ja eikä SIB-malli ole suoraan kopioitavissa. Muun muassa mallinnus on pitänyt ainakin pilottivaiheessa tehdä jokaisessa hankkeessa erikseen, koska hankkeen omistajien eli esimerkiksi kuntien tarpeet ja palvelut ovat erilaisia.

Hankkeiden suunnittelusta käynnistymiseen kulunut aika on osoittautunut alun perin arvioitua pidemmäksi. Toki jo alussa arvioitiin, että hankkeiden rakentaminen kokeiluvaiheessa tulee viemään aikaa, koska mukana on paljon erilaisia organisaatioita, ratkottavat ongelmat ovat vaativia ja niiden juurisyihin pureutuminen mallinnusten avulla vaatii paljon työtä.

SIB-hankkeiden mallinnuksissa tehdyn työn avulla on kuitenkin pystytty rakentamaan aikaisempaa selkeämmät lähtökohdat ja kokonaiskuva ennakoivan ja ehkäisevän työn toteuttamiseksi kunnissa. Mallinnukset auttavat pureutumaan ongelmien juurisyihin vaikuttavaksi todetuilla toimintatavoilla.

Hankkeiden mallinnukset ovat tuoneet kunnille ja palveluntuottajille arvokasta uutta tietoa palveluista ja palveluketjujen aukoista. Lisäksi mallinnusten tekeminen on osoittanut, onko kunnan palveluistaan keräämä data tarpeeksi kattavaa ja laadukasta käytettäväksi vaikuttavuuden arvioinnissa.

Mallinnuksissa tarvittavan tiedon etsiminen tietojärjestelmistä on teettänyt paljon työtä. Esimerkiksi Lapset-SIB-hankkeen mallinnusta varten työntekijät keräsivät osan tiedoista käsityönä järjestelmistä.

Eri maailmat kohtaavat

Eri maailmojen kohtaaminen SIB-hankkeissa on ollut ajoittain haastavaa, mutta samalla eri osapuolet ovat oppineet paljon toisiltaan. Vahva yhteinen tavoite on auttanut yhteistyön rakentamisessa.

SIB-hankkeissa raha tulee sijoittajilta, ja julkisella sektorilla on ollut myös epäluuloja sijoittajia kohtaan. On epäilty, että mallit rakennetaan niin, että sijoittajat saavat osuutensa tuloksesta liian helposti. Toisaalta osa sijoittajista on arvostellut mallien tuottoa liian heikoksi täysin uudenlaisen sijoitustavan riskeihin nähden.

Sijoittajille julkinen sektori ja sen toiminta puolestaan ovat olleet vieraita ja koko SIB-malli uusi. SIB-hankkeiden maailmaan perehtyminen on vaatinut sijoittajilta paljon työtä. Sijoittajilla on myös ollut ennakkoluuloja uutta sijoitusmallia kohtaan, koska kokemuksia sen tuloksista on vasta hyvin vähän.

Kuntien päätökset SIB-hankkeisiin lähtemisestä ovat joissakin hankkeissa vieneet kauan. Tähän on monia syitä. Kunnissa hankkeisiin liittyvät päätökset saatetaan tehdä monella eri tasolla organisaatiossa, esimerkiksi useammassa lautakunnassa. Ajoittain myös yhteisen päätöksen saaminen sijoittajien joukolta on vienyt aikaa. Vaikka päätökset ja sitä kautta hankkeiden käynnistyminen on venynyt, ovat keskustelut monien eri päätöksentekijöiden kanssa lisänneet tietoa vaikuttavuusinvestoimisesta ja hankkeiden tavoitteista.

Uudenlaisen SIB-malli sovittaminen kunnan toimintaan ei aina ole ollut helppoa. Käytännön ongelmana kunnissa on ollut esimerkiksi se, kuinka SIB-hanke sopii kunnan vuosibudjettiin. On pitänyt ratkaista, miten kunta maksaisi esimerkiksi useampana eri vuonna maksettavan tulospalkkion palveluntuottajille. Myös täysin uuden toimintamallin idean omaksuminen on vienyt aikaa.

Ajankohtaiset yhteiskunnalliset asiat ohjaavat valintoja

Erilaisista uuden asian opetteluun väistämättä liittyvistä hidasteista huolimatta viidessä vuodessa on saatu liikkeelle seitsemän SIB-hanketta.

Käynnissä ja valmisteilla olevat SIB-hankkeet ovat tiiviisti kytköksissä yhteiskunnalliseen tilanteeseen. Ensimmäinen SIB-hanke, TyHy-SIB, käynnistyi vuonna 2015. Jo tuolloin puhuttiin paljon työurien pidentämisestä ja työssä jaksamisesta. Työikäisiä suomalaisia jäi ennenaikaisesti eläkkeelle niin paljon, että se oli jo uhka kansantaloudelle.

Sitra selvitti SIB-hankkeen pohjaksi, kuinka ennenaikaista eläköitymistä voisi vähentää. Selvityksen tuloksena etenkin julkisen sektorin työhyvinvoinnin kehittäminen nousi olennaiseksi, koska julkisella sektorilla oli sairauspoissaoloja noin kaksi kertaa niin paljon kuin yksityisellä sektorilla. Nämä kustannukset tulevat myös suoraan veronmaksajien maksettaviksi.

TyHy-SIB oli Sitralle ensimmäinen konkreettinen tapa esitellä kunnille, ministeriöille, järjestöille ja sijoittajille vielä tuolloin tuntematonta ajattelu- ja toimintatapaa. Sen avulla Sitra sai myös palautetta suunnitelmistaan.

Tapaamiset kuntien viranhaltijoiden kanssa toivat esiin uusia tarpeita, joita vaikuttavuusinvestoimisen avulla voisi ratkaista.

Vaikka työhyvinvointi kiinnosti kunnissa, useammassakin tapaamisessa virkamiehet totesivat sitralaisille, että heillä on työpöydällään vielä paljon isompia ja kiireellisempiä ongelmia. Tällaisina tulivat esiin esimerkiksi työttömyydestä aiheutuva perheiden pahoinvointi ja niin sanotun raskaan lastensuojelun kustannukset. Nämä kommentit ja uudet selvitykset ohjaisivat seuraavien SIB-hankkeiden valintoja.

Koto-SIBistä säästöä jopa 20 miljoonaa euroa

Suomen toinen SIB-hanke käynnistyi vuonna 2017 ja vastasi tuolloin erittäin ajankohtaiseen yhteiskunnalliseen haasteeseen. Suomeen oli saapunut paljon aiempaa enemmän turvapaikanhakijoita vuosina 2015–2016, ja maahanmuuttajien kotouttamiseen ja työllistämiseen tarvittiin uusia keinoja.  Työ- ja elinkeinoministeriö toivoi Sitran auttavan tähän teemaan liittyvän SIB-rahaston rakentamisessa. Näin syntyi Koto-SIB.

Koto-SIB:n ero perinteiseen maahanmuuttajien kotouttamiseen ja työllistämiseen on se, että hankkeeseen osallistuneille palveluntuottajille maksetaan näiden aikaansaamistaan tuloksista eikä vain siitä, että he tuottavat esimerkiksi tietyn määrän koulutuspäiviä.

Elokuun 2019 lopussa Koto-SIB-ohjelmaan oli osallistunut lähes 2 000 maahanmuuttajaa, ja heistä vajaat 750 oli työllistynyt saamansa tuen avulla. Työ- ja elinkeinoministeriön arvio Koto-SIBin valtiolle tuomista säästöistä on jopa 20 miljoonaa euroa.

Isoon yhteiskunnalliseen haasteeseen vastasi myös lasten, lapsiperheiden ja nuorten hyvinvoinnin edistämistä varten syntynyt kolmas SIB-hanke, Lapset-SIB.

Hanketta rakennettaessa pureuduttiin etenkin syihin, joiden takia perheistä tulee lastensuojelun asiakkaita. Tässä analyysissä havaittiin, että riski raskaiden lastensuojelun palveluiden käytölle oli tavallista korkeampi perheissä, joissa lapsilla on neuropsykiatrisia oireita tai diagnoosi.

Näiden perheiden ongelmat eivät sovi yhteiskunnan siilomaiseen toimintaan, jossa jokainen sektori vastaa vain omasta toiminnastaan. Nämä perheet tarvitsevat tukea muun muassa terveydenhuollosta, sosiaalipalveluista ja koulusta ja liian usein apua ei ole saatavissa riittävän ajoissa. SIB-hankkeen tavoitteena onkin pystyä auttamaan perheitä aiempaa kokonaisvaltaisemmin ja vaikuttavammin.

Etenkin Lapset-SIB-hanke herätti kunnissa paljon keskusteluja siitä, onko malli sijoittajille keino heikoimmassa asemassa olevien kustannuksella ja mitkä ovat kunnan ja sijoittajien roolit.

Kuten Lapset-SIB-hanke, myös Työ-SIB syntyi kuntien kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta. Sen taustalla ovat työttömyyden ja syrjäytymisen synnyttämät ylisukupolviset haasteet ja ongelmien kasautuminen.

Työ-SIB:n valmistelu sai osittain uuden suunnan, kun pääministeri Juha Sipilän hallituksen puoliväliriihi päätti vuonna 2017 käyttää sitä yhtenä nuorten työllistämisen tuen keinona. Vetovastuu hankkeesta tuli työ- ja elinkeinoministeriölle ja Työ-SIB alkaa vuoden 2019 lopulla eikä siitä sen vuoksi ole vielä tuloksia.

Ympäristöteemat nousivat SIB-hankkeeksi

Sosiaali- ja terveydenhuoltojärjestelmän uudistus tai pikemminkin sen viivästyminen on näkynyt myös SIB-hankkeiden valmistelussa.  Tyypin 2 diabeteksen ehkäisyyn keskittyvän hankkeen aloittaminen on lykkääntynyt, koska mahdollisen tulospalkkion maksaja on vaihtunut valmisteluprosessin aikana.

Aluksi maksajana olivat kunnat, vielä vuosi sitten suunnitteilla olleen sote-uudistuksen aikana maakunnat ja nyt jälleen kunnat. Tämä haaste on ollut myös Juha Sipilän hallituksen ikääntymisen kärkihankkeeseen kuuluneessa Ikä-SIBin valmistelussa.

Ilmastoteeman ja energiatehokkuuden nousu näkyy myös SIB-hankkeiden aiheissa. Parhaillaan valmisteilla on kaksi ympäristörahastoa, joista vastuu on ympäristöministeriöllä ja maa- ja metsätalousministeriöllä. Nämä ovat koko Euroopassa ensimmäisiä ympäristöaiheisia SIB-hankkeita.

Tulokset realisoituvat vuosien kuluttua

SIB-hankkeiden lopulliset tulokset saadaan vasta vuosien kuluttua, esimerkiksi Lapset-SIB:ssä yhden kunnan osalta 12 vuoden kuluttua. Yleensä tuloksia on odotettavissa neljän-kuuden vuoden kuluessa. Suomen ja Pohjoismaiden ensimmäisestä SIB-hankkeesta, Työhyvinvointi-SIBistä, valmistui Työterveyslaitoksen arviointi syksyllä 2019.

Kaikissa SIB-hankkeissa osallistujat seuraavat jatkuvasti, kuinka vaikuttavuus- ja tulostavoitteet ovat toteutumassa. Seurannan perusteella palvelutuottajat muuttavat tarvittaessa tekemisen tapaa, jotta vaikuttavuus- ja tulostavoitteet toteutuvat.

Yksi iso SIB-hankkeiden oppi onkin se, kuinka kunnat voivat nykyistä paremmin ostaa tuloksia eikä hankkia ainoastaan tekemistä. SIB-hankkeet ovat tulosten hankinnassa yksi keino. Tuloksia voisi ostaa myös jo nykyisin keinoin, jos julkinen sektori muokkaisi tapaansa tehdä hankintoja tulosperusteisesti.

SIB-hankkeiden tuloksiin kohdistuu edelleen isoja odotuksia. Jos nyt käynnissä olevat ja suunnitellut hankkeet toteutuvat suunnitelmien mukaan, Sitra arvioi niiden tuovan kunnille ja valtiolle säästöä noin 170 miljoonaa euroa vuoteen 2030 mennessä.

Artikkelia varten on haastateltu Sitrasta projektijohtaja Mika Pyykköä sekä johtavaa asiantuntijaa Anna Tonteria.

Sitran vaikuttavuusinvestoimiseen liittyvä työ jatkuu ensi vuonna työ- ja elinkeinoministeriössä. TEM:n yhteyteen perustetaan Vaikuttavuusinvestoimisen osaamiskeskus, joka jatkaa vaikuttavien hankintojen ja SIB-mallin kehittämistä Suomessa. Lue lisää TEM:n tiedotteesta.