Kestävän kehityksen verouudistus: usein kysyttyjä kysymyksiä

Tutustu materiaaleihin

• Kestävän kehityksen verouudistus – Kohti päästötöntä Suomea -muistio
• Kestävän kehityksen verouudistus -tiivistelmä
• How to implement a larger environmental tax reform in Finland? Potential instruments and impacts. (englanninkielinen tekninen tutkimusraportti)

 1. Mikä on kestävän kehityksen verouudistus?

Kestävän kehityksen verouudistuksella tarkoitetaan verotuksen painopisteen siirtämistä kohti päästöjen ja luonnonvarojen verotusta budjettineutraalisti. Ideana on nostaa päästö- ja luonnonvaraveroja, ja hyvittää veronkorotukset kansalaisille ja yrityksille pienentämällä samanaikaisesti esimerkiksi tuloverotusta, työnantajien sosiaaliturvamaksuja ja/tai yritysten verotusta. Lisäksi voidaan kasvattaa esimerkiksi tulonsiirtoja, kuten eläkkeitä, opintotukea tai työttömyysturvamaksuja, tai korottaa tutkimus- ja kehitystukia ja vähähiilisten ratkaisujen investointitukia.

Tarkat päätökset siitä, mitä veroja tarkalleen korotetaan ja mitä lasketaan, ja kuinka paljon, ovat poliittisia päätöksiä. Sitralla ei ole suositusta kestävän kehityksen verouudistuspaketista, vaan selvityksen tarkoituksena on tarjota tietoa eri vaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista.

2. Miksi Sitra on toteuttanut tutkimusprojektin kestävän kehityksen verouudistuksesta?

Päästöjen vähentämisellä on kiire eikä ilmastotoimien ulkopuolelle voida jättää yhtäkään sektoria tai politiikan osa-aluetta. Verotus on yksi tehokas keino yhteiskunnan ohjaamiseen. Maailmanpankki, OECD ja Euroopan komissio ovat suositelleet valtioille verouudistusten hyödyntämistä päästöjen vähentämiseksi. Suomessa vastaavanlaisia ehdotuksia on tehnyt valtiovarainministeriö vuonna 2010. Siksi Sitra on lähtenyt selvittämään, miten verotusta voitaisiin uudistaa vauhdittamaan Suomen siirtymää kohti vähähiilistä yhteiskuntaa ja millaisista palikoista tällaisen verouudistuksen voisi Suomessa rakentaa.

3. Miksi tällainen selvitys juuri nyt?

Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin IPCC:n 1,5 asteen raportin viesti oli selvä: ilmastokriisin hillitseminen edellyttää, että ryhdymme välittömiin toimiin kaikissa maissa, kaikilla päästöjä tuottavilla sektoreilla sekä kaikilla politiikan osa-alueilla. Voimme vähentää päästöjä enemmän ja nopeammin, jos otamme talouspolitiikan keinot käyttöön tehokkaasti. Kestävän kehityksen verouudistuksen suunnittelun paikka on nyt, sillä uudistusten toteutuksen tulisi alkaa jo seuraavalla hallituskaudella. Verotusta uudistettaessa hienosäätö ei enää riitä, vaan nyt tarvitaan kokonaisvaltainen reformi.

4. Miksi esittelette nimenomaan kolme esimerkkipakettia?

Selvityksessä kartoitettiin laajasti käytettävissä olevia keinoja valjastaa verotus tukemaan päästövähennyksiä ja kiertotalousratkaisuja. Laajasta keinovalikoimasta muodostettiin kolme esimerkkipakettia mallinnettavaksi ja pakettien vaikutuksia analysoitiin päästöjen, bruttokansantuotteen, työllisyyden, yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn ja tuloerojen näkökulmista. Kaksi mallinnuspakettia keskittyy eri toimijoihin kohdistuviin veronkiristyksiin ja kolmas tarkastelee veroinstrumentteja erityisesti kiertotalouden edistämisen näkökulmasta. Tavoitteena on, että kolmen erilaisen esimerkkipaketin kautta on mahdollista saada monipuolinen käsitys siitä, millaisista elementeistä verouudistuksen voisi Suomessa rakentaa ja miten erilaiset paketit vaikuttaisivat.

5. Mitä te Sitrassa suosittelette? Mikä näistä kolmesta paketista kannattaisi toteuttaa?

Esimerkkipaketit eivät ole Sitran suosituksia sellaisenaan toteutettavaksi, vaan niiden tarkoitus on tarjota tietoa eri vaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista. Poliittisten päätöksentekijöiden työsarkaa on tehdä päätökset siitä, miten verotusta käytetään yhteiskunnan ohjaamiseen.

6. Mitä veroinstrumentteja kannattaisi hyödyntää?

Veroinstrumenteilla tarkoitetaan erilaisia tapoja verottaa, joko veroja kiristäen tai alentaen. Sitra ei ota kantaa siihen mitä veroinstrumentteja kannattaa valita. Tutkimusprojektissa identifioitiin useita kymmeniä veroinstrumentteja, joita voidaan käyttää veronkiristysten ja -alennusten esimerkkeinä. Ne on listattu kokonaisuudessaan teknisessä raportissa How to implement a larger environmental tax reform in Finland? Potential instruments and impacts. Listaus ei ole kattava; tutkimuksessamme lueteltujen instrumenttien lisäksi on olemassa todennäköisesti myös muita hyviä keinoja päästövähennysten ja kiertotalousratkaisujen edistämiseen.

7. Millä perusteella veroinstrumentit on valittu kuhunkin pakettiin?

Pakettien veronkorotukset kohdistettiin tarkoituksella kahteen eri ryhmään. 1. pakettiin sisällytettiin lähinnä yrityksiin kohdistuvia päästöverojen kiristyksiä, 2. pakettiin sisällytettiin pääasiassa suoraan kuluttajille kohdistuvia veronkorotuksia ja 3. pakettiin valittiin veroja, jotka voisivat ohjata päästöjä alas ja kiertotalouden ratkaisuja laajempaan käyttöön. Kaikissa paketeissa kerätyt lisätulot kierrätettiin takaisin talouteen alentamalla vastaavasti muuta yrityksiin ja kansalaisiin kohdentuvaa verotusta tai korottamalla tulonsiirtoja tai tutkimus- ja kehitystukia ja vähähiilisten ratkaisujen investointitukia. 1. paketin mallinnuksen avulla päästiin analysoimaan erityisesti sitä, mitä tapahtuisi energiaintensiivisten yritysten kilpailukyvylle, 2. paketin avulla vaikutuksia erilaisten kotitalouksien hyvinvointiin ja 3. paketissa mahdollisuuksia edistää kiertotaloutta. Toisin sanoen, mallinnettujen pakettien avulla pystyttiin erityisesti analysoimaan ympäristöveroihin tyypillisesti liittyviä huolia siitä, onko muutoksilla mahdollisesti epätoivottuja vaikutuksia tuloeroihin ja yritysten kilpailukykyyn.

8. Mitä tarkoittaa budjettineutraali?

Kun yhtäältä veronkorotukset ja toisaalta veronalennukset tai lisämenot ovat yhtä suuret, on muutos julkisen talouden näkökulmasta budjettineutraali. Verotukseen tehtyjen muutosten vuoksi ei siis tarvita leikkauksia tai lisävelkaa, eivätkä ne toisaalta myöskään kerrytä valtion kassaa.

9. Miten uudistus vaikuttaa valtiontalouteen vuoteen 2030 mennessä?

Jos työllisyys nousee, kertyy valtion kassaan enemmän rahaa. Työllisyyden noustessa valtion tulot nousevat kasvavien verotulojen myötä ja samalla menot pienenevät työttömyysmaksujen pienentyessä. Näin käy esimerkiksi 2. paketissa, mikä voi olla kiinnostava tieto kestävyysvajeen kannalta.

Mikäli työllisyys nousee verouudistuksen myötä, on tällä positiivinen vaikutus julkiseen talouteen. Tämä tarkoittaa sitä, että perusuraan verrattuna julkiset tulot olisivat suuremmat kuin julkiset menot.

10. Miten mallinnus tehtiin?

Pakettien 1 ja 2 vaikutuksia arvioitiin Suomen taloutta tarkasti kuvaavan FINAGE-tasapainomallin avulla. 3. paketin mallinnus tehtiin globaalilla E3ME-tasapainomallilla.

Mallit vertaavat politiikkatoimenpiteiden vaikutuksia talouden ja päästöjen kehityksessä perusuraan. Mallinnuksia on esitelty tarkemmin teknisessä raportissa How to implement a larger environmental tax reform in Finland? Potential instruments and impacts.

11. Mitä tarkoittaa perusura?

Perusura on todennäköinen tulevaisuus nykyisten poliittisten päätösten valossa. Se siis kertoo miten Suomen työllisyyden, bruttokansantuotteen ja päästöjen odotetaan kehittyvän ilman muutoksia nykyisiin ohjauskeinoihin, eli ilman uusia veronkorotuksia tai -alennuksia tai uusia päästövähennystavoitteita.

Esimerkiksi tutkimusprojektissamme käytetyn FINAGE-mallin perusuran mukaan Suomen bruttokansantuote kasvaa vuoteen 2030 mennessä noin 38 prosenttia. Samoin suurin osa toimialoista kasvaa merkittävästi ennusteissa nykypäivään verrattuna. Jos uudistusten tuoma muutos suhteessa perusuraan olisi esimerkiksi +1 prosenttia, talous kasvaisi perusurasta poiketen (1,01*38 %=) 38,38 prosenttia. Vastaavasti, jos muutos suhteessa perusuraan olisi -1 prosenttia, talous kasvaisi perusurasta poiketen (0.99*38 %=) 37,6 prosenttia. Talouskasvu kokonaisuudessaan ei siis vaarantuisi, se vain kasvaisi jälkimmäisessä tapauksessa hieman odotettua vähemmän.

12. Mitä esimerkkipakettien perusteella voidaan sanoa?

Keskeinen tulos on, että verouudistuksella voidaan vähentää päästöjä ja samalla vahvistaa työllisyyttä ja talouskasvua. Huolellisella suunnittelulla ja hyödyntämällä tulonsiirtoja verouudistus on myös mahdollista toteuttaa siten, että tuloerot eivät sen myötä kasva. Verouudistus voidaan lisäksi toteuttaa ilman, että se vaarantaa yritysten kilpailukykyä, sillä yritysten kilpailukykyyn vaikuttavat verotuksen ohella monet muut tekijät – usein jopa voimakkaammin. Selvityksemme mukaan lähes kaikkien toimialojen tuotos ja työllisyys kasvoivat esimerkkipaketeissa perusuraan verrattuna tai laskivat vain vähäisesti. Verrattuna nykypäivään toimialojen kasvu jatkuisi. Kilpailukyky ei näin ollen heikentyisi.

13. Ovatko laskelmat liian optimistisia?

Kestävän kehityksen verouudistus on realistinen ja toteutettavissa. Vastaavista verouudistuksista on kokemusta maailmalta ja pienempiä samantyylisiä uudistuksia on tehty myös Suomessa. Erityisesti pakettien 1 ja 2 mallinnukset on tehty hyvin konservatiivisin arvioin. Esimerkiksi ansioverotulojen alennuksen vaikutuksesta työn tarjontaan on mallinnuksissamme käytetty tutkimuskirjallisuuden valossa hyvin pientä, eli konservatiivista, joustoestimaattia. Työn kysynnän hintajousto eli palkkajousto kertoo, kuinka monta prosenttia työllisyys kasvaa palkkojen laskiessa yhden prosentin. Monessa tutkimuksessa on löydetty myös suurempia joustoja, joten vaikutus voisi niiden pohjalta olla suurempikin. On varsin mahdollista, että lopulta toteutettavalla uudistuksella on jopa esimerkkipaketteja suotuisampi vaikutus päästövähennyksiin, työllisyyteen ja talouteen.

14. Mitkä ovat pakettien keskeiset erot?

Keskeisin ero on se, että esimerkkipakettien vaikutukset kohdistuvat eri toimijoihin ja näin ollen niiden vaikutukset ovat erilaisia.

1. paketissa yritykset maksavat esimerkiksi enemmän veroja fossiilisista polttoaineista ja EU:n päästökaupan oikeuksista, mutta samaan aikaan niiden käyttämän sähkön verotusta kevennetään (sähkövero on sama sähkön tuotantotavasta riippumatta) ja palkkakustannukset nousevat vähemmän kuin perusurassa ansiotuloverojen laskun ansiosta.

2. paketissa puolestaan nostetaan kuluttajiin kohdistuvia päästöveroja hyvin laaja-alaisesti kaikille tavaroille ja palveluille ja samaan aikaan lasketaan esimerkiksi tuloverotusta, jolloin palkasta jää enemmän käteen.

Keskeinen ero on myös se, miten suuresta verosiirtymästä on kysymys. Siirtymän suuruus vaihtelee paketista riippuen 2–7 miljardin välillä. 1. paketti on pienin (2 miljardia) ja 2. paketti on suurin (7 miljardia).

Kaikki esimerkkipaketit kuitenkin osoittavat, että verouudistuksella on mahdollista vähentää päästöjä merkittävästi verrattuna nykyisten politiikkapäätösten ja teknologisten muutosten tuomiin päästövähennyksiin – ja samalla tukea työllisyyttä ja taloutta. Päästöt vähenevät perusuraan verrattuna noin 4 MtCO2 lisää, joka vastaa noin 10 prosentin lisäystä nykytoimilla odotettavissa oleviin päästövähennyksiin.

15. Mitkä tekijät vähentävät päästöjä esimerkkipakettien perusteella?

Yksittäisten veroinstrumenttien vaikutuksia päästöihin ei ole tässä analyysissä mallinnettu erikseen, vaan päästövähennykset on laskettu kokonaispakettien perusteella. Aikaisempien tutkimusten pohjalta voidaan kuitenkin arvioida, että osa instrumenteista ohjaa päästöjä selkeämmin kuin toiset. Esimerkiksi EU:n päästökaupan kiristämisellä ja polttoaineiden veronkorotuksilla voidaan odottaa olevan suurempi vaikutus päästöihin kuin kiertotalouteen ohjaavilla jäteveroilla tai lannoiteveroilla.

16. Mitä ”reilu verouudistus” käytännössä tarkoittaa?

Reilu verouudistus tarkoittaa sitä, että työllisyyttä ja talouden kasvua tuetaan samalla kun vähennetään päästöjä – ilman että tuloerot kasvavat tai viennin luoma arvonlisäys laskee merkittävästi. Esimerkiksi tulonsiirtoja (tulonsiirtoja ovat esimerkiksi eläkkeet, työttömyysmaksut ja opintorahat) tai muita veroinstrumentteja hyödyntämällä voidaan huolehtia siitä, että vaaditut muutokset ja verojen kiristykset eivät vaikuta kohtuuttomasti kotitalouksien arkeen tai yksittäisiin toimialoihin. Lisäksi on tärkeää, että ympäristöverotusta muokataan laaja-alaisesti yksittäisten verojen sijaan, jolloin vaikutukset kohdentuvat laajemmin yhteiskunnassa. Tarvittaessa yksittäisten veronkiristysten vaikutuksia voidaan kompensoida osana kokonaisvaltaista verouudistusta. Suppeammassa uudistuksessa tämä olisi vaikeampaa.

17. Mitä kompensointi tässä yhteydessä käytännössä tarkoittaa? Miten se voitaisiin toteuttaa?

Esimerkiksi jos verouudistuksen seurauksena joidenkin tuotteiden hinnan nousun myötä aiheutuisi kohtuuttomia seurauksia pienituloisten arkeen, voitaisiin tällainen vaikutus kompensoida alentamalla palkkaverotusta kohdennetusti ja nostamalla tulonsiirtoja (esimerkiksi eläkkeet, työttömyysturvamaksut, opintorahat). Tällaisia mahdollisia kompensaatiotarpeita tulee analysoida tarkasti ennen uudistuksen toteuttamista. Lisäksi uudistuksen myötä palkasta jäisi kaikille työntekijöille aiempaa suurempi osa käteen, kun tuloverotusta alennettaisiin osana uudistusta.

18. Mikä on ympäristö- ja päästöverotuksen ja ympäristösääntelyn suhde? Kumpaan kannattaa keskittyä?

Verotuksen lisäksi päästöjen tehokas vähentämien vaatii myös sääntelyä. Sitra esimerkiksi suosittelee, että Suomen päästövähennystavoite nostetaan 60 prosenttiin vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. Molempia, sekä verotusta että sääntelyä, tulee käyttää sen mukaan mikä vähentää päästöjä nopeimmin, tehokkaimmin ja pienimmillä kustannuksilla.

19. Löytyykö maailmalta esimerkkejä siitä, että tällainen kokonaisvaltainen kestävän kehityksen verouudistus on onnistuttu toteuttamaan?

Kanadan Brittiläisessä Kolumbiassa otettiin käyttöön yleinen hiilivero vuonna 2008. Sen seurauksena päästöt vähenivät ja työllisyys nousi. Euroopassa muun muassa Suomessa, Isossa-Britanniassa, Ruotsissa, Tanskassa, Saksassa ja Hollannissa on toteutettu ympäristöverouudistuksia (Environmental Tax Reform), jotka ovat laskeneet päästöjä ja nostaneet samanaikaisesti työllisyyttä. Vaikutukset bruttokansantuotteeseen ovat olleet vaihtelevampia, mutta usein pieniä ja positiivisia. Lisäksi esimerkiksi Yhdysvaltojen hiilen hinnoittelusta on tehty jo alustavia teoreettisia mallinnuksia. Yhdysvalloissa hiilen hinnoittelun ennustetaan 11 eri mallin perusteella vähentävän päästöjä ja kasvattavan bruttokansantuotetta verotuottojen palautustavasta riippumatta.

20. Miten varmistetaan se, ettei verouudistus syö yritysten kansainvälistä kilpailukykyä ja että Suomen teollisuus ei verouudistuksen myötä siirrä työpaikkoja Kiinaan?

Eri tutkimusten mukaan päästöverojen ei ole havaittu heikentäneen merkittävästi yritysten kilpailukykyä tai aiheuttaneen merkittävää hiilivuotoa. Sen sijaan useat tutkimukset ovat osoittaneet niiden johtaneen uusiin innovaatioihin ja tuottavuuden kasvuun. Yritysten kokonaiskilpailukykyyn ja tehtaiden maantieteelliseen sijoittamiseen vaikuttavat usein enemmän monet muut tekijät kuin kustannukset. Mikäli tietyn verouudistuspaketin arvioidaan kuitenkin vaikuttavan erityisen haitallisesti joidenkin toimialojen kilpailukykyyn, voidaan muiden verojen alennuksilla ja lisätuilla tukea muutoksia näillä toimialoilla.

21. Kuinka kauan uudistuksen toteutus kestää? Riittääkö yksi hallituskausi reformin tekemiseen?

Yksi hallituskausi ei riitä kokonaisvaltaisen uudistuksen läpiviemiseen, koska ympäristöveroja olisi hyvä nostaa vähitellen. Sitra suosittelee, että verouudistus toteutetaan asteittain, esimerkiksi vuoteen 2030 ulottuvan verotuksen tiekartan avulla. Tulevan hallituksen tulisi lähteä toteuttamaan kestävän kehityksen verouudistusta, jonka kokoluokka on riittävän suuri, vuonna 2025 vähintään 4 miljardia euroa.

22. Selvityksen mukaan verouudistuksen myötä syntyy uusia työpaikkoja. Mihin toimialoille ja mihin ammattiryhmiin ne syntyvät?

Tarkat vaikutukset eri toimialoille riippuvat siitä, miten verouudistus toteutetaan. Nyt mallinnetuissa esimerkkipaketeissa erityisesti työvoimaintensiiviset toimialat, kuten palvelusektori, hyötyvät palkkakustannuksia hillitsevistä ansiotuloverojen laskuista ja ne pystyvät työllistämään enemmän ihmisiä vuoteen 2030 mennessä. Lisäksi myös jopa monet energiaintensiiviset toimialat, kuten paperiteollisuus, hyötyvät esimerkkipaketeissa uudistuksista.

23. Miten voi olla niin, että talous ja työllisyys kasvavat samalla kuin päästöt laskevat? Eikö päästöjen vähentämisestä aiheudu kustannuksia?

Vaikka päästöverojen nostamisesta aiheutuu lisää kustannuksia, laskevat taas esimerkiksi työvoimaan liittyvät kustannukset perusuraan verrattuna. Nämä veromuutokset tasapainottavat toisiaan yritysten kustannusten näkökulmasta. Lisäksi ansiotuloverojen lasku hillitsee ympäristöverojen reaalisia vaikutuksia kuluttajien ostovoimaan ja nostaa työn tarjontaa. Näin työn verotuksen laskemisen avulla saadaan aikaan erityisesti se, että työllisyys ja talous nousevat yhtä aikaa, kun päästöt laskevat.

24. Päästöverotuksen haaste on se, että jos siinä onnistutaan ja päästöt laskevat, niin verotulot hupenevat. Onko tätä huomioitu tässä selvityksessä?

Mallinnuksiin käytetty FINAGE-malli mallintaa erityisen tarkasti erilaisten veroinstrumenttien tuottoja. Vaikka päästöt laskevat verouudistuspaketeissa, ei tämä lasku pudota ympäristöveroista saatavia kokonaisverotuottoja, koska ympäristöveroja myös nostetaan vähitellen. Lopputuloksena paketeissa 1 ja 2 päästöt laskisivat noin 10 prosenttia enemmän vuonna 2030 kuin ilman uudistusta. Veropohja ei siis hupene ainakaan vuoteen 2030 mennessä, eivätkä myöskään verotuotot. Pidemmälle aikavälille tulee tehdä lisämallinnuksia siitä, miten verotuotot mahdollisesti laskevat ja miten verotusta olisi hyvä muuttaa vuoden 2030 jälkeen.

25. Miten polttoaineverojen nosto näkyisi minun, tavallisen ihmisen lompakossa? Entä lentovero?

Kulutuspohjaisten päästöjen ohjaukseen perustuvassa 2. paketissa nostetaan hyvin laaja-alaisesti kaikkien tavaroiden ja palveluiden verotusta. Tämän ’kulutuspohjaisen hiiliveron’ lisäksi samassa paketissa nostetaan esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden verotusta ja lentojen verotusta päästöjen perusteella. Myös 1. paketissa nostetaan polttoaineiden verotuksen CO2-elementtiä. Siinä veroa nostetaan ILMO-työryhmän mietintöjen mukaisesti 3 senttiä vuosittain per litra ja 2. paketissa 6 senttiä vuosittain. Käytännössä nämä muutokset tarkoittaisivat noin 1,6 euron hinnannousua tankilliselle bensaa. Tällä hetkellä 50 litran tankillinen maksaa noin 75 euroa, joten ensimmäisen hinnannousun jälkeen hinta olisi noin 76,6 euroa. Mikäli vero nousisi 6 senttiä litralta, nousisi bensatankillisen hinta noin 3 euroa vuosittain. Koska verotus kohdistuisi energiaverojen CO2-komponenttiin, ei esimerkiksi vähäpäästöisemmän biodieselin verotus nousisi samalla tavalla.

2. pakettiin mukaan otettu lentovero on mallinnettu Ruotsin mallin mukaisesti. Hinnassa se tarkoittaisi lyhyemmillä, EU:n sisäisillä lennoilla 6 euron veroa, muilla alle 6000 kilometrin lennoilla 25 euroa ja sitä pidemmillä lennoilla 40 euroa. Vero koskisi vain Suomesta lähteviä tai Suomeen tulevia matkustajia, ei jatkolentojen matkustajia.

Samaan aikaan, kun nämä edellä mainitut laaja-alaiset kulutukseen kohdistuvat verot nousisivat, ihmisille jäisi kuitenkin merkittävästi enemmän omasta palkastaan käteen, koska ansiotuloverotusta laskettaisiin samanaikaisesti. Lisäksi esimerkiksi kuluttajahintoihin sidotut tulonsiirrot nousisivat automaattisesti hintojen noustessa. Tulonsiirtoja voitaisiin korottaa myös lisää, jos jotkut veronkiristykset vaikuttaisivat kohtuuttomasti tiettyjen kotitalouksien toimeentuloon. Erityisen tärkeää on, että mahdollisesti toteutettavan verouudistuspaketin vaikutuksia erilaisille kotitalouksille tulisi analysoida tarkasti ennen uudistuksen täytäntöönpanoa.